Onorevoli Colleghi! - Le province - enti autonomi locali, territoriali, intermedi tra comuni e regioni - hanno nella Repubblica italiana un particolare riconoscimento e godono altresì di garanzia costituzionale in forza dell'articolo 5 della Costituzione, che ha carattere generale e solenne essendo inserito nei dodici «Princìpi fondamentali» che introducono la Carta: «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i princìpi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento».
Com'è noto, tali «Princìpi» rappresentano sia i valori centrali e qualificanti della Repubblica, sia gli obiettivi primari e permanenti che la Costituzione prescrive al legislatore ordinario perché essi abbiano rigorosa tutela e piena attuazione.
A seguito della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, ad opera della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, a rafforzamento del principio autonomistico di cui all'articolo 5 - che riguarda tutte le autonomie territoriali locali e che la stessa norma costituzionale tiene a ben distinguere da quello del decentramento amministrativo, che è pure richiamato nel predetto articolo 5 - risultano collegate anche significative norme di carattere ordinamentale. Così è per l'articolo 114: «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato»; l'articolo 116, terzo comma: «Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell'articolo 117 (materie di potestà concorrente fra Stato e Regioni) e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l) giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e penale e giustizia amministrativa, ma limitatamente all'organizzazione della giustizia di pace, n) norme
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generali sull'istruzione e s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all'articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata»; e per l'articolo 119, primo e secondo comma: «I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio».
L'autonomia delle province va altresì considerata, sotto il profilo costituzionale, anche per i combinati disposti dell'articolo 116, primo e secondo comma, della Costituzione: «Il Friuli Venezia-Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale. La Regione Trentino Alto-Adige/Südtirol è costituita dalle Province autonome di Trento e di Bolzano», e delle disposizioni del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino Alto-Adige (risultante dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5, dalla legge 31 dicembre 1962, n. 1777, dalla legge costituzionale 10 novembre 1971, n. 1, e dalla legge costituzionale 23 febbraio 1972, n. 1), di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, nonché delle modificazioni apportate dalle leggi costituzionali 12 aprile 1989, n. 3, e 23 settembre 1993, n. 2, e dalla legge 30 novembre 1989, n. 386.
In forza di questa normativa, alle province di Trento e di Bolzano sono attribuite «forme e condizioni particolari di autonomia» (articolo 3, terzo comma, dello Statuto) che si concretano, tra l'altro ma non esclusivamente, nella potestà legislativa primaria in numerose e importanti materie (articolo 8 dello Statuto) e nella potestà legislativa secondaria in altre rilevanti materie (articolo 9 dello Statuto).
Alle province di Trento e di Bolzano sono anche attribuite, o devolute, cospicue quote del gettito delle entrate tributarie dello Stato percepite nei rispettivi territori (articoli 70, 71, 75 e 78 dello Statuto).
È evidente che in questo modo si è creata e andata consolidandosi sempre più, una grave situazione di «disparità di condizione costituzionale» tra i cittadini delle due province di Trento e di Bolzano e quelli delle altre province che non possono fruire della stessa normativa richiamata.
Lo scopo della presente proposta di legge costituzionale è in primo luogo quello di superare, dal punto di vista costituzionale, l'ormai insostenibile e ingiustificabile «discriminazione» denunciata e che coinvolge i diritti dei cittadini e delle loro istituzioni territoriali di autonomia, in particolare delle province.
Sul piano generale il progetto di legge costituzionale evidenzia infatti come in forza dei «Princìpi fondamentali» della Costituzione debbano essere eliminate due gravi e dannose violazioni di essenziali princìpi costituzionali. Esse riguardano, anzitutto, l'eguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge, che deve essere attuata sempre e senza distinzione alcuna di sesso, razza, lingua, religione, opinioni politiche, condizioni personali e sociali (articolo 3 della Costituzione). E sotto questo profilo, la discriminazione costituzionale che favorisce, ad esempio, i cittadini della provincia di Trento, per la quale non si possono certamente invocare le particolari condizioni storiche ed etno-linguistiche di Bolzano, rispetto ai cittadini delle province prive dello statuto speciale, non può non essere sollecitamente eliminata.
La seconda violazione costituzionale è rappresentata dalla mancata effettiva attuazione, o comunque dalla parziale attuazione, a favore delle province del «diritto all'autonomia» che è sancito in termini assai netti e perentori nell'articolo 5
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della Costituzione e che risulta prescritto nella parte ordinamentale della stessa Costituzione, nelle norme della parte seconda, titolo V, come riformato.
In termini propositivi il presente progetto di legge costituzionale vuole, oltre che rendere coerenti ed effettive le norme concernenti l'ordinamento della Repubblica con i «Princìpi fondamentali» per quanto previsto e prescritto in materia di autonomie, assicurare anche la loro piena e sollecita attuazione.
Tutto ciò tenendo conto di un contesto culturale, socio-economico, di competitività «di aree produttive» che si colloca entro il mercato unico e la moneta unica europei ed entro la globalizzazione delle comunicazioni, delle produzioni, degli scambi. Per conseguire questi essenziali obiettivi, senza i quali la Costituzione risulta inattuata e disattesa e le autonomie diventano una pura velleità, il presente progetto di legge costituzionale intende dare effettiva attuazione agli articoli 114, 116, 117, 118 e 119 della Costituzione, onde assicurare giuridica vigenza al principio autonomistico e promuovere effettivamente le autonomie locali, adeguando così i princìpi ed i metodi della legislazione repubblicana alle esigenze dell'autonomia e del decentramento.
Su queste premesse di principio, di coerenza e di effettività, occorre dare concreta attuazione al pluralismo istituzionale e autonomistico della Repubblica sancito dal nuovo 114 della Costituzione, laddove i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni, che insieme costituiscono la Repubblica, sono riconosciuti espressamente come enti autonomi, con propri statuti, poteri e funzioni. In tale contesto normativo-costituzionale e in virtù del principio di sussidiarietà, la potestà legislativa è esercitata dallo Stato, dalle regioni e dalle province autonome, mentre la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di sua esclusiva potestà e salvo delega alle regioni. La potestà regolamentare spetta alle regioni e alle province autonome in ogni altra materia. I comuni, le province e le città metropolitane hanno comunque potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. Le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato.
Il quadro autonomistico risulta in questo modo più equilibrato con il vantaggio del perseguimento dell'obiettivo della funzionalità, della separazione delle competenze e dei ruoli di legislazione e di gestione tra i diversi «enti autonomi» che operano sul territorio dello Stato, con cooperazione e responsabilizzazione di ciascun ente.
Costituisce un ulteriore elemento di equilibrio autonomistico la conservazione alle regioni Sicilia, Sardegna, Friuli Venezia Giulia, Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige e alle due province autonome di Trento e di Bolzano delle forme e delle condizioni di autonomia regionale e provinciale stabilite dai loro rispettivi vigenti statuti e dalle relative leggi costituzionali. Tuttavia, nella presente proposta di legge costituzionale viene affermata, come profonda innovazione istituzionale, la possibilità che a tutte le province, tramite specifici statuti di autonomia provinciale adottati con legge costituzionale, siano attribuite forme e condizioni particolari di autonomia normativa, finanziaria, organizzativa e amministrativa adeguate ai caratteri comunitari delle popolazioni e dei territori, alle loro culture, storie, nonché alle caratteristiche produttive, economiche e sociali e alla loro contribuzione all'erario. Si tratta di una opzione di autonomia e di assunzione di responsabilità che deve essere offerta a ciascuna provincia che ritenga di avere le caratteristiche indicate, nonché i tassi di sviluppo e di crescita in grado di sorreggere una struttura istituzionale di autonomia provinciale come quella delineata e che si rifà molto da vicino al modello già esistente e positivamente operante nelle province autonome di Trento e di Bolzano. Tenendo conto delle diffuse aspirazioni di molte province, il presente progetto di legge costituzionale prevede già mediante il
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nuovo articolo 116-bis della Costituzione (articolo 3 della proposta di legge costituzionale) che, in attuazione del principio autonomistico, alla provincia di Bergamo sia attribuito lo statuto di autonomia provinciale, avendo essa tutti i requisiti indicati.
Si tratta di un caso concreto e documentato che attesta come questa provincia - con una popolazione di poco inferiore al milione di unità e quindi già nelle condizioni di richiedere oggi, in base all'articolo 132, primo comma, della Costituzione, di venire costituita in regione - abbia una consistenza demografica superiore a ben cinque regioni italiane (Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige, Umbria, Molise e Basilicata) e veda a livello nazionale solo undici circoscrizioni provinciali con popolazione superiore alla sua (Torino, Milano, Brescia, Genova, Firenze, Roma, Napoli, Salerno, Bari, Palermo e Catania). Le specificità proprie della provincia di Bergamo, sia sotto il profilo dell'identità culturale e storica sia del «capitale umano», in termini sia di crescita demografica (essa rappresenta circa il 10 per cento dell'intera popolazione lombarda) che di produttività (il prodotto interno lordo provinciale è nettamente superiore a quello di interi Stati membri dell'Unione europea di ben più ampia consistenza demografica, come ad esempio Grecia e Portogallo) sorreggono la richiesta di attribuzione dello statuto di autonomia provinciale.
La necessità urgente di disporre di una «reale autonomia provinciale» - secondo il modello di Trento e di Bolzano che bene si adatta alla realtà bergamasca - nasce dall'attuale stato di impotenza normativa e finanziaria in cui si trovano tutte le «autonomie» bergamasche e, in primo luogo, quella provinciale che è di coordinamento e di programmazione. Di fronte all'intensa e vitale dinamica produttiva e commerciale della comunità che rappresenta, la provincia di Bergamo non ha oggi la possibilità di sorreggere come dovrebbe (e come la comunità richiede) con infrastrutture, viabilità, formazione, servizi alle persone e qualità della vita, i suoi abitanti. Un'autonomia provinciale effettiva comporta la responsabilità della rappresentanza democraticamente scelta, la potestà legislativa, la devoluzione o l'attribuzione di congrue quote del gettito fiscale prodotto nel territorio. A questo riguardo, il progetto di legge costituzionale prevede all'articolo 5 le percentuali minime delle quote del gettito fiscale che devono essere devolute, o attribuite, al fine di assicurare alla provincia di poter efficacemente intervenire nelle materie in ordine alle quali i poteri normativi e di amministrazione, con il concorso dei comuni, sono essenziali e determinanti per garantire la crescita umana e lo sviluppo economico-sociale del territorio. L'introduzione della specifica richiesta di autonomia per la provincia di Bergamo che il presente progetto di legge costituzionale prevede non prefigura alcuna posizione di privilegio, ma solo l'attuazione di forme variabili di geometria costituzionale del tutto in linea con il principio autonomistico delineato nel titolo V della parte seconda della Costituzione.
Solo in tale modo è possibile togliere il tema dell'autonomia in generale, e di quella provinciale in particolare, dall'astrattezza retorica e dall'impotenza pratica in cui oggi tutte le autonomie sono immerse e paralizzate.
Occorre dimostrare di avere fiducia nelle capacità di autogoverno delle province, soprattutto di quelle province che, come Bergamo ed altre, sono state, con il loro enorme impegno di lavoro e di sopportazione di gravi oneri fiscali, le vere artefici dell'entrata dell'Italia nel mercato della moneta unica europea. Un'autonomia reale e affidata alle istituzioni provinciali e locali, secondo quanto prevede il progetto di legge costituzionale illustrato, è condizione imprescindibile per restare in Europa con dignità e con la giusta forza che nasce da istituzioni che sono vicine alla realtà quotidiana, con partecipazione, efficienza e sollecitudine.
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